2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，造成8人死亡，60人受伤；直接经济损失6908万元；引发松花江水污染事件，造成哈尔滨市水危机，进而引发中俄民间冲突。事故发生后，国务院事故及事件调查组经过深入调查、取证和分析，对事故做出结论，认定为中石油吉林石化分公司双苯厂“11·13”爆炸事故和松花江水污染事件，是一起特大安全生产责任事故和特别重大水污染责任事件。造成吉化污染事件的直接原因即爆炸事故的直接原因是，硝基苯精制岗位外操人员违反操作规程，在停止粗硝基苯进料后，未关闭预热器蒸气阀门，导致预热器内物料气化；恢复硝基苯精制单元生产时，再次违反操作规程，先打开了预热器蒸汽阀门加热，后启动粗硝基苯进料泵进料，引起进入预热器的物料突沸并发生剧烈振动，使预热器及管线的法兰松动、密封失效，空气吸入系统，由于摩擦、静电等原因，导致硝基苯精馏塔发生爆炸，并引发其它装置、设施连续爆炸。爆炸事故发生也暴露出中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司及双苯厂对安全生产管理重视不够、对存在的安全风险隐患整改不力及安全生产管理制度和劳动组织管理存在问题。

  得出上述这些结论，无疑是正确的，也是较为全面的，但是，如果我们从完善环境应急管理法治建设的方面出发提出问题，那么上述这些问题造成的松花江流域和哈尔滨市水危机有着必然的因果联系吗？也就是说，这次生产责任事故一定要导致上述那些危机和纠纷的产生吗？导致水危机和水污染纠纷是否有其他什么原因吗？

  事实上，涉及松花江流域水危机问题，相关环境法的缺失是其中重要的原因之一。以下让我们就环境法与污染事故防治的角度来认识一下这个问题：

  与这次污染事件相关的法律主要有：环境保护法、水污染防治法、大气污防治法和固态废料对环境造成污染防治法。这次吉化污染事故及事件最终导源松花江流域、哈尔滨市水危机和中俄水流域纠纷，是由于污染物进入水体导致，因此必然涉及水污染防治问题，与水污染防治法相关；事故发生后导致浓烟滚滚，从吉化厂排向空中，必然导致大气污染，与大气污染防治法相关；这次污染事故及事件必然产生大量固体或者液态废物，也就与固体废物污染环境防护治理问题相关，与固态废料对环境造成污染防治法相关。环境保护法应该是有关环境保护的一般法，应当对环境污染应急问题做出规范。因此，按照一般逻辑去思考问题，应当说，这四部法律中均应涉及环境污染事故应急问题。如果这四部法律的任何一部中对环境污染事故应急问题做出明确具体的规定，那么吉化污染事故不应该从场内大面积扩散到场外，更不应进而扩散到水体，也更不能导致松花江流域和哈尔滨市水危机，更不可能导致中俄民间水污染冲突。由此说来，当时条件下，我国的这三部法律对于环境污染应急事故的规范是有着严重的缺失的，通过提出这个问题，让我们来认识一下我国环境法关于环境污染应急事故法律规范的情况。

  如前所述，涉及吉化污染事故的法律，主要有水污染防治法、大气污染防治法和固体废物污染环境防护治理法。我们就先从这三部法关于环境污染应急事故的法律规范情况说起。让我们回归历史，重温吉化污染事故发生时三部法律对环境污染事故应急的规范情况。

  首先我们来看与这次吉化污染事故直接相关的水污染防治法当时的规范状况。第二十一条规定：“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物”。这一条实际上并没有涉及环境污染事故应急问题，而仅仅是针对饮用水源地受到污染，禁止相关排污的问题，仅仅是针对发生污染事故后，原则性地提出采取措施的要求；没有对环境污染应急问题做出具体、明确的规范。而且，这样的规定体现了当时落后的污染防治理念即末端治理思想，没有预防为主的要求。第二十八条规定：“排污单位发生事故或者其他突发性事件，排放污染物超过正常排放量，造成或者可能造成水污染事故的，必须立即采取应急措施，通报可能受到水污染危害和损害的单位，并向当地环境保护部门报告”。这一条的规定，也仅仅是针对污染事故发生后原则上提出的采取应急措施的要求和关于报告及接受处理的要求，同样没有关于应急预案、应急计划、应急设备、应急方法等的规范和要求。2008年全国人大常委会对水污染防治法进行了修改，修改后的水污染防治法第六十六条规定：“各级人民政府及其有关部门，可能发生水污染事故的企业事业单位，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作”。这一条的规定仅仅是一个法律的衔接，即把水污染事故应急交与突发事件应对法规范，而没有体现水污染事故应急的特殊性。但第六十七条规定：“可能发生水污染事故的企业事业单位，应当制定有关水污染事故的应急方案，做好应急准备，并定期进行演练。企业事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并抄送有关部门”。这一条的规定明确了对应急方案、应急准备和应急措施的要求，这是一项重要的污染应急措施，强调预防在先。防止在处理安全生产事故过程中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液直接排入水体。这一条的第二款对生产、储存危险化学品的企业事业单位，明确了防止在处理安全生产事故过程中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液直接排入水体。这条规定是总结了吉化污染事件的教训得出的。

  第二，让我们看看当时大气污染防治法的相关规定。第二十条规定：“单位因发生事故或者其他突然性事件，排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质，造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的，必须立即采取防治大气污染危害的应急措施，通报可能受到大气污染危害的单位和居民，并报告当地环境保护行政主管部门，接受调查处理。在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当及时向当地居民公告，采取强制性应急措施，包括责令有关排污单位停止排放污染物”。这一条的规定，并未对如何防范污染应急事故做出安排，同样是对污染事故发生后做出的规范。但仅仅是原则性地要求采取应急措施和进行通报，没有就应急问题做出系统、严格、具体的规范，仍然体现了末端治理的思想，而缺乏全过程控制污染，特别是预防在先的意识。

  第三，再来看看固态废料对环境造成污染防治法的相关规定：该法第五十五条规定：“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告；环境保护行政主管部门应当进行检查”。由此规定可以看出，同样是针对污染事故发生后提出的原则要求，但其比较前两部法有一个进步，就是提出了针对发生意外事故时采取应急措施的事前要求和防范措施。这一规定为减少和控制污染事故做出了准备，有利于控制污染事故的扩大。但同样对采取应急措施的方法如应急计划、应急预案等基本技术问题未予涉及。

  第四，最后我们来看看环境保护法的规定，对此，我们遗憾地发现，整部法律中甚至找不到“应急”两个字。这也许是由于这部法律制定的时间较早1989年，同时也说明了我国环境法律规范对于事故应急的认识较晚，至少在制定环境保护法的时候还没有这样的意识。

  由于以上四部法律在当时条件下对环境污染事故应急的规范不完整，因此，在吉化污染事件发生后，法律不能发挥其应有的作用，以至使得人们在无序和忙乱中最终导致了松花江流域的污染、哈尔滨市的水危机和中俄民间纠纷。那么是不是在当时情况下，我们的全部环境法律规范对有关污染事故应急问题处于一个十分落后的境况下呢？事实上并非如此，尽管在上述四部法中存在这样的问题，但其他相关环境法中还是对环境污染事故应急问题做出了较为进步的规范的。

  除了前述三部法律关于环境污染事故应急的规定，我国其他一些法律也就不同环境、区域、对象的污染事故应急问题做出了规范，这些规范在制度设置上较之前三部法律有了较大的进步，现介绍如下：

  1999全国人大常委会对海洋环境保护法做出了较为系统的修改，其中对应急问题做出了较为明确规定，这是我国环境法最早做出较为系统、全面的环境污染事故应急规范。按照法律规定：国家根据防止海洋环境污染的需要，制定国家重大海上污染事故应急计划。国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案；勘探开发海洋石油，必须按有关规定编制溢油应急计划，报国家海洋行政主管部门审查批准。国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案；装卸油类的港口、码头、装卸站和船舶必须编制溢油污染应急计划，并配备相应的溢油污染应急设备和器材。沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门备案。沿海县级以上地方人民政府及其有关部门在发生重大海上污染事故时，必须按照应急计划解除或者减轻危害。为了保证上述规定的贯彻执行，法律还进一步明确：违反本法规定，船舶、石油平台和装卸油类的港口、码头、装卸站不编制溢油应急计划的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门予以警告，或者责令限期改正。以应急计划为规范的主要内容，体现了预防为主，防控结合的原则。根据这一原则规定，有关部门对于海上溢油污染事件的处理办法，采取最大限度地控制污染源为主要手段和目标，当污染发生后，不是向吉化污染事件那样用水冲散污染物，并将消防用水排入河流，而是在水面上利用各种物理和化学手段控制、消解污染物，而你不是任其向其他地方扩散。如果当时吉化污染事件发生时，有关单位和人员能够参考海洋环境保护法的有关规定，事故就不会造成那样如此严重的结果。

  2003，全国人大常委会审议通过了放射性污染防治法，这部法律对环境污染应急问题做出了更为明确、具体和有效的规范。法律规定：国家建立健全核事故应急制度；营运单位应当按照的规模和性质制定核事故场内应急计划，做好应急准备。出现核事故应急状态时，营运单位必须立即采取有效的应急措施控制事故，并向主管部门和环境保护行政主管部门、卫生行政部门、公安部门以及其他有关部门报告。主管部门、环境保护行政主管部门、卫生行政部门、公安部门以及其他有关部门，在本级人民政府的组织领导下，按照各自的职责依法做好核事故应急工作。中国人民和中国人民武装警察部队按照国务院、中央军事委员会的有关规定在核事故应急中实施有效的支援。这一规定包括如下内容：一是明确了对核事故应急计划的要求；二是明确了场内应急和场外应急的措施；三是对一切相关部门的职责做出了规范要求。以上规定，进一步充实了我国环境法关于环境污染事故应急的规范。

  2007，总结吉化污染事故，国务院有关部门向全国人大常委会提交了突发事件应对法草案，经审议全国人大常委会通过了这部法律。这部法律包括总则、预防与应急准备、监测与预警应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则共计七章内容，较为系统地对突发事件应急问题做出了规范，其中包括环境污染应急问题。充实了大量技术性规范要求，诸如预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等。

  从前述的介绍中可以看出，我国关于环境事故应急的规定，缺乏专门、系统规范；有关内容分散在不同法律之中，需要做进一步的衔接和协调；有关应急措施的具体办法和要求，法律尚很缺乏，十分原则，需要行政法规和部门规章以及地方性法规给予更为具体、细致的规范。固态废料对环境造成污染防治法、大气污染防治法，以至水污染防治法关于环境污染事故应急的规范还需要进一步完善，明确相应的法律制度和措施的设立、执行及监督；进一步完善应急技术培训和应急设备使用的规范，进一步强化社会各界的环境污染事故应急知识的宣传普及等。